Por que ser contra às Organizações Sociais (OSs), às Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) e às Fundações Estatais de Direito Privado?

Maria Valéria Costa Correia

Porque se trata da Privatização do que é Público

Está em curso um processo de privatização do setor público e um ataque aos direitos sociais e trabalhistas, historicamente conquistados. As alternativas de modalidades de gestão propostas, tanto pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, através das Organizações Sociais (Lei 9.637/98) e das Organizações da So ciedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) (Lei n.º 9.790/99), como pelo atual governo, através das Fundações Estatais de Direito Privado (PLC nº 92/2007, apresentado ao Congresso Nacional, pelo Poder Executivo, em 13/07/2007), estão baseadas no repasse da gerência e da gestão de serviços e de pessoal do setor saúde para grupos privados, através de “Contratos de Gestão” e de “Termos de Parcerias”, mediante transferências de recursos públicos. Está posto o processo de privatização. Isto significa transferência da gestão das atividades das políticas públicas mediante repasse de recursos, de instalações públicas e de pessoal. A isto se denomina privatização do público, ou seja, apropriação por um grupo privado (denominado “não estatal”) do que é público: Qual seria o interesse de um grupo privado em assumir a gestão de um serviço social público que não seja o interesse econômico? Qual a lógica que rege o setor privado que não seja a lógica do mercado e a busca incessante do lucro?

Ameaça os Direitos Sociais

O processo de privatização via terceirização da gestão e dos serviços públicos, através das OSs, OSCIPs e das Fundações Estatais de Direito Privado, se dá nas áreas em que se localizam as políticas públicas - SAÚDE, incluindo os Hospitais Universitários, ASSISTÊNCIA SOCIAL, CULTURA, DESPORTO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA, MEIO AMBIENTE, PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR DO SERVIDOR PÚBLICO, COMUNICAÇÃO SOCIAL, e promoção do TURISMO, entre outras. Setores através dos quais o Estado viabiliza (ou inviabiliza) os direitos sociais garantidos legalmente, portanto, a privatização dos mesmos constitui-se uma grande ameaça à garantia destes direitos.

São áreas decisivas de lutas sociais cotidianas pela efetivação desses direitos duramente conquistados na forma da lei, frente à sua desconstrução em curso. O que resta do setor público brasileiro está fortemente ameaçado com os processos de terceirização dos serviços públicos e da sua gestão em curso em diversos estados e municípios brasileiros. Conseqüentemente, trata-se de um amplo processo que ameaça frontalmente os direitos sociais.

Integra o processo de “Contra Reforma” do Estado brasileiro

Observa-se o prosseguimento à “contrarreforma”[2] do Estado aprofundada durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), quando criou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, em 1995, através do seu Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE). A proposta contida neste Plano partiu do princípio de que as funções do Estado devem ser de co ordenar e financiar as políticas públicas e não de executá-las, transferindo a execução destas para o setor ‘público não-estatal’.

Esta transferência do Estado da execução das políticas públicas para o setor privado foi viabilizada, durante o governo de FHC, através das Organizações Sociais (OSs), criadas em 1998, pela Lei 9.637/98, e das Organizações da So ciedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), criadas em 1999, pela Lei Federal n.º 9.790. O projeto das Fundações Estatais de Direito Privado dá seqüência e aprofunda este repasse das funções do Estado para um setor denominado “público não-estatal”, que na realidade é privado.

As Organizações Sociais (OSs) foram concebidas no Brasil como instrumento de viabiliza ção e implementação de Políticas Públicas. O objetivo formal da chamada “Lei das OSs” foi o de “qualificar como organizações so ciais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde” (art. 1º). Para dar seqüência, institui o ‘Contrato de Gestão’ (Art. 5º ao 10º), “observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade” (art. 7º), como instrumento a ser firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução de atividades relativas às OSs. E ainda (possivelmente o objetivo mais importante para o projeto político de governo da época), assegurar a absorção de atividades desenvolvidas por entidades ou órgãos públicos da União (Art. 20), que atuem nas atividades previstas na Lei, por meio do Programa Nacional de Publicização (PNP), criado mediante decreto do Poder Executivo. As OSs podem contratar funcionários sem concurso público, adquirir bens e serviços sem processo licitatório e não prestar contas a órgãos de controle internos e externos da adminis tração pública, porque estas são consideradas “atribuições privativas do Conselho de Admi nistração”. [3]

As Organizações da So ciedade Civil de Interesse Público (OSCIP) instituem uma nova forma de transferência das funções do Estado para o setor privado, através do “Termo de Parceria”, de maior alcance e abrangência do que os Contratos de Gestão das OSs quanto aos seus objetivos e projeto político de terceirização e privatização de programas, atividades, ações e serviços públicos. Nas OSCIP, a prestação de serviços públicos, é transferida para as Organizações Não-Governamentais (ONGs), cooperativas, associações da sociedade civil de modo geral, por meio de “parcerias”.

O projeto das Fundações Públicas de Direito Privado proposto no governo Lula, completa e aprofunda a privatização de setores públicos, das políticas sociais, já incrementado no governo de FHC, ou seja, o repasse de recursos públicos, através de contratos de gestão, para um setor dito “público não estatal” – privado, que terá “autonomia gerencial, orçamentária e financeira”. Integra a estratégia de contrarreforma do Estado, de redução do Estado para a reprodução do trabalho e de apropriação do fundo público pelo capital. Neste sentido, o Estado torna-se, cada vez mais, mínimo para atender aos interesses das classes subalternas e máximo para a classe dominante, para o mercado, para o setor privado, para o capital.

Contraria a legislação do Sistema Único de Saúde

Na área da Saúde as Organizações Sociais (OS), as Organizações da So ciedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) e as Fundações Estatais de Direito Privado podem ser contestadas legalmente, pois a Constituição Federal e a Lei Orgânica da Saúde nº 8.080/90 admitem a prestação de serviços privados de saúde de forma com plementar ao SUS e não substitutiva a serviços ou órgãos do SUS, como se pode observar no Artigo nº 199, § 1º da CF/88, que estabelece que “as instituições privadas poderão participar de forma complementar do Sistema Único de Saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.”

De acordo com Maria Sylvia Zanella di Pietro (2002)[4] “É importante realçar que a Constituição, no dispositivo citado (art. 199, § 1º), permite a participação de instituições privadas “de forma complementar”, o que afasta a possibilidade de que o contrato tenha por objeto o próprio serviço de saúde, como um todo, de tal modo que o particular assuma a gestão de determina do serviço. Não pode, por exemplo, o Poder Público transferir a uma instituição privada toda a administração e execução das atividades de saúde prestadas por um hospital público ou por um centro de saúde; o que pode o Poder Público é con tratar instituições privadas para prestar atividade-meio, como limpeza, vigilância, contabilidade, ou mesmo determinados serviços técnico-especializados, como os inerentes aos hemocentros, realização de exames médicos, consultas, etc.; nesses casos, estará transferindo apenas a execução material de determinadas atividades ligadas ao serviço de saúde, mas não sua gestão operacional”. Assim, “deve ser afastada a concessão de serviço público”(Pietro, 2002).

A Lei n.º 8080/90 que disciplina o Sistema Único de Saúde, prevê, nos arts. 24 a 26, a participação complementar do setor privado, só admitindo-a quando as disponibili dades do SUS “forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à popula ção de uma determinada área”, hipótese em que a participação complementar “ser formalizada mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de direito público” (entenda-se, especialmente, a Lei n° 8.666, pertinente a licitações e contratos). “Isto não significa que o Poder Público vai abrir mão da prestação do serviço que lhe incumbe para transferi-la a terceiros; ou que estes venham a administrar uma entidade pública prestadora do serviço de saúde; significa que a instituição privada, em suas próprias instalações e com seus próprios recursos humanos e materiais, vai complementar as ações e serviços de saúde, mediante contrato ou convênio” (Pietro, 2002).

Observa-se que é inconstitucional e ilegal as formas de terceirização dos serviços de saúde propostas, já que a Constituição Federal, em seu art. 196, estabelece que a saúde seja “direito de todos e dever do Estado”, o que impede o Estado de se desresponsabilizar da prestação destes serviços, restando ao setor privado o papel apenas de complementaridade.

O “Parecer sobre a Terceirização e Parcerias na Saúde Pública”, do Sub procurador Geral da República, Dr. Wagner Gonçalves, argumenta contra a terceirização do setor público:

a) “[...] face ao disposto na Constituição (art. 196 e seguintes) e na Lei n.º 8.080/90, o Estado tem a obrigação de prestar diretamente os serviços públicos de saúde;

b) a iniciativa privada (com ou sem fins lucrativos) participa na prestação de tais serviços quando a capacidade instalada do Estado (prédios, equipamentos, corpo médico, insta lações, etc.) for insuficiente para atender a demanda; [...]

f) não é possível, face às regras vigentes, aos Estados transferirem a gestão, a gerência e a execução de serviços públicos de saúde de hospitais ou unidades hospitalares do Estado para a iniciativa privada; [...]

j) as leis estaduais e municipais, que pretendem transferir à iniciativa privada a capacidade instalada do Estado em saúde, são ilegais e inconstitucionais;

k) a Lei n.º 9.637, de 15 de maio de 1998 (originária da MP nº 1.591/97), no que se refere à saúde, é inconstitucional e ilegal quando: dispensa licitação (§ 3º art. 11); autoriza a transferência para a iniciativa privada (com ou sem fins lucrativos) de hospitais e as uni dades hospitalares públicas (ex.: art. 1º, quando fala em saúde; art. 18, quando fala em absorção e quando fala em transferência das obrigações previstas no art. 198 da CF e art. 7º da Lei nº 8080/90; e art. 22, quando fala em extinção e absorção); [...]

n) a terceirização da Saúde, seja na forma prevista na Lei nº 9.637/90, como nas formas simila res executadas pelos Estados – e antes mencionadas – dá oportunidade a direcionamento em favor de determinadas organizações privadas, fraudes e malversação de verbas do SUS;

o) a terceirização elimina licitação para compra de material e cessão de prédios, concurso público para contratação de pessoal e outros controles próprios do regular funciona mento da coisa pública. E pela ausência de garantias na realização dos contratos ou convênios, antevêem-se inevitáveis prejuízos ao Erário Público.”

Quanto as OSSs criadas em São Paulo a Drª Vera Monteiro, Prof. da PUC/SP Doutora em Direito Administrativo afirma que “as OS (Organizações Sociais) hoje são uma realidade em São Paulo. São entidades privadas que recebem repasses para prestar serviços na área da saúde. Temos um problema sério que é o Estado não estar habilitado a fazer contratos de gestão. Precisamos ter em mente que estes instrumentos que criamos, OS, Fundações, podem na verdade ser grandes fontes de desvio de recursos públicos. Qual o interesse de uma entidade privada fazer gestão de um serviço social público se não o interesse econômico?”

Assim, fica evidente que o arcabouço legal do SUS não admite a entrega de capacidade já instalada pelo Estado a terceiros como está posto na proposta das Organizações Sociais de Saúde (OSSs), das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) e das Fundações Estatais de Direito Privado.

Prejudica aos Trabalhadores

A forma de contratação da força de trabalho das Fundações Estatais de Direito Privado será a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), a qual aponta para a quebra da estabilidade do servidor público.

Outro ponto a ser destacado é que os trabalhadores tendem a enfraquecer seu poder de organização como classe, pois com as várias Fundações a serem criadas passam a ser regidos por várias instituições privadas com diversos contratos trabalhistas, não se reconhecendo como uma única categoria, ou seja, como funcionários públicos.

Segundo Granemann (2007), é possível entender que a remune ração da força de trabalho subordina-se ao Contrato de Gestão que cada Fundação Estatal for capaz de estabelecer com o próprio Estado, pois, cada fundação terá seu próprio quadro de pessoal e, por conseqüência seu plano de carreira, emprego e salários. Desta forma, abandona-se o projeto de construção de uma carreira única para os profissionais de saúde. “Esta medida atinge de modo contundente a organização da força de trabalho porque a fragmenta e a torna frágil para lutar por melhores condições de vida [...]” (GRANEMANN, 2007, p.46).

Concordamos com Granemann (2007) ao afirmar que “as fundações no âmbito das políticas sociais são mais graves ainda que todas as privatizações realizadas no período anterior, porque elas atingem direta e profundamente a sobrevivência e as possibilidades de reprodução, não só física, mas consciente politizada da classe trabalhadora”.[5]

Limita o Controle Social

O controle social sobre a gestão terceirizada, via OSS, OSCIPs ou Fundações, quase inexistente. Nas Fundações as decisões são tomadas por um Conselho Administrativo, o qual não prevê a participação social. Somente no Conselho Consultivo Social, o qual é subordinado a este primeiro Conselho, é que se refere a presença de “representantes da sociedade civil, aí incluídos os usuários e outras pessoas físicas ou jurídicas com interesse nos serviços da entidade” (MPOG, 2007).

Ouro aspecto importante é que existe a possibilidade da população ser prejudicada em relação ao acesso aos serviços de saúde a serem prestados pelas Fundações, pela tendência à crescente diminuição de oferta de serviços neste tipo de gestão que tem como lógica o lucro.

As OSs, OSCIPs e as Fundações foram rejeitadas pelas instâncias de Controle Social

As instâncias de Controle Social do SUS – as Conferências Nacionais de Saúde (8ª, 10ª, 11ª, 12ª e 13ª) e o Conselho Nacional de Saúde - já deliberaram contra as formas de terceirização da saúde e em defesa do modelo de gestão já consagrado na legislação do SUS: descentralizado, com comando único em cada esfera de governo e com pactuação da política entre as mesmas; com uma rede regionalizada e hierarquizada de serviços, conforme a complexidade da atenção à saúde, sob comando único; com acesso universal e com integralidade da atenção à saúde; com financiamento tripartite; com controle social através da participação social através das Conferências e Conselhos que definem, acompanham e fiscalizam a política de saúde e a utilização de seus recursos.

O Conselho Nacional de Saúde, através da Deliberação nº 001 de 10 de março de 2005, posicionou-se “contrário à terceirização da gerência e da gestão de serviços e de pessoal do setor saúde, assim como, da administração gerenciada de ações e serviços, a exemplo das Organizações Sociais (OS), das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) ou outros mecanismos com objetivo idêntico, e ainda, a toda e qualquer iniciativa que atente contra os princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde (SUS)”. Este Conselho também recusou a proposta de Fundação Estatal para o Siste ma Único de Saúde, em sua 174ª Reunião, de 13 de junho de 2007.

O “Parecer sobre a Terceirização e Parcerias na Saúde Pública”, do Sub procurador Geral da República, Dr. Wagner Gonçalves, expõe que a lei que cria as OSs, Lei nº 9.637/98, “colide frontalmente com a Lei nº 8080/90 e com a Lei nº 8.152, de 28 de dezembro de 1990. Desconhece, por completo, o Conselho Nacional e os Conselhos Estaduais, que têm força deliberativa”.

Resistência às Organizações Sociais (OSs), às Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) e às Fundações Estatais de Direito Privado

No estado de Alagoas está tramitando na Assembléia Legislativa um Projeto de Lei que "Dispõe sobre o Programa Estadual de Organizações Sociais, e dá outras providências", o qual visa "outorgar a uma entidade privada, sem fins lucrativos, a gestão das atividades e serviços de interesse público atinentes ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico e institucional, à proteção e preservação do meio ambiente, bem como à saúde, ao trabalho, à ação social, à cultura e ao desporto e à agropecuária [...]"

Neste Projeto de Lei as OSs serão submetidas ao controle externo da Assembléia Legislativa com auxílio do Tribunal de Contas do Estado e o controle interno ficará a cargo do Poder Executivo. Será que existirão estes supostos controles? Por que não incluem o Ministério Público Estadual? Por que não se fala em Controle Social?

Ressalta-se que existe uma Deliberação do Conselho Estadual de Saúde de Alagoas (CES/AL), a qual define sua posição contrária à “terceirização da Gerência e da Gestão de Serviços de Saúde, assim como da administração gerenciada de ações e serviços, a exemplo das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), das Organizações Sociais de Saúde (OSS), das Fundações Estatais de Direito Privado ou de outros mecanismos e/ou iniciativas com objetivos idênticos que atentem contra a Constituição Federal, Artigo 196 que estabelece que a saúde ‘é direito de todos e dever do Estado’, como contra os princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde – SUS” (Resolução nº 016/2009, de 20 de maio de 2009). O referido Projeto de Lei se constitui em uma afronta a esta deliberação do CES/AL.

Os movimentos sociais, sindicatos, trabalhadores, conselheiros e usuários das diversas políticas sociais e estudantes criaram, em setembro de 2008, o Fórum em Defesa do SUS contra a Privatização, que vem desenvolvendo atividades educativas e criando núcleos do Fórum nas unidades de saúde. Este Fórum vem construindo resistências aos denominados “novos modelos de gestão do SUS” que beneficiam o setor privado, prejudicam os trabalhadores, impedem o controle social. Defendem a efetivação do SUS, através do modelo de gestão já assegurado na sua legislação, já que os problemas enfrentados pelo SUS não estão centrados no seu modelo de gestão, pelo contrário, a não viabilização dos meios necessários à efetivação deste modelo é que se constitui o problema a ser enfrentado. Afirmam não serem coniventes com a regência do mercado e do lucro sobre a vida, por serem os serviços de saúde de “relevância pública” (CF/88, Art. 197). Consideram a efetivação do SUS como parte de um projeto de sociedade em que todos tenham igualmente condições de vida digna, dentro do entendimento do conceito amplo de saúde (Lei 8.080, Art. 3).

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[1] Professora Adjunta da Faculdade de Serviço Social/UFAL. Coordenadora do Grupo de Pesquisa e Extensão Políticas Públicas, Controle Social e Movimentos Sociais. Integra o Fórum em Defesa do SUS contra a Privatização.

[2] Denominadas contrarreformas pelo seu caráter regressivo do ponto de vista da classe trabalhadora. Na realidade, são as contra-reformas do Estado exigidas pelos programas de ajustes macroeconômicos propugnados pelos agentes financeiros internacionais. Behring (2003) utiliza este termo para tratar do processo de "desestruturação do Estado e perda de direitos” no Brasil a partir da década de 90.

[3] REZENDE, Conceição A. P. Modelos de Gestão do SUS e as Ameaças do Projeto Neoliberal. In: BRAVO, Maria Inês Souza [et al.] Política de saúde na atual conjuntura: modelos de gestão e a agenda para a saúde. 1ª ed., Rio de Janeiro: UERJ, Rede Sirius, 2007.

[4] Maria Sylvia di Pietro é jurista, titular de Direito Administrativo na Faculdade de Direito da USP. Esta afirmação encontra-se no livro: PIETRO, M. S. Z. di. Parcerias na Administração Pública. 2ª ed., São Paulo: Atlas, 2002.

[5] GRANEMANN, Sara. Fundações Estatais: projeto de Estado do capital. In: BRAVO, Maria Inês Souza [et al.] Política de saúde na atual conjuntura: modelos de gestão e a agenda para a saúde. 1ª ed., Rio de Janeiro: UERJ, Rede Sirius, 2007.